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邓建鹏:“监管沙盒”国际实践对于区块链行业的启示

据欧盟官网1月7日消息,欧盟监管当局(The European Supervisory
Authorities,“ESAs”)当日公布欧洲创新中心和监管沙盒联合报告。该报告主要对欧盟成员国等建立和发展创新中心和监管沙盒制度为代表的创新助推器建设进行了综合分析和总结。

本文发表于《陕西师范大学学报》(哲学社会科学版)2019年第5期 作者:邓建鹏
李雪宁(中央财经大学 法学院,北京 100081)
摘要:单纯立法与法律监管难以跟上金融科技特别是区块链产业飞速发展的步伐。为此,英国在全球率先倡导“监管沙盒”,鼓励金融科技发展并控制风险。近年各国监管沙盒的运行实践表明,监管沙盒在节约时间与成本,帮助公司获得融资、推动创新产品进入市场以及保护消费者等方面卓有成效,但是与此同时也面临着诸多局限。借鉴以英国为代表的域外监管沙盒实践,中国在监管金融科技风险方面可以得到如下几点启示:转变监管思维,明确监管主体;保护消费者利益;把握监管宽严程度;鼓励公司间合作共赢,同时有的放矢的避免监管沙盒的局限性。
关键字:监管沙盒,金融科技,区块链,英国金融行为监管局, 监管科技, ico
基金项目:教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目《互联网金融的风险防范与多元化监管模式研究》(项目批准号15JZD022)。
一、引言包括区块链在内的金融科技产业,在推动经济发展、提升民众生活便利和降低成本等方面,发挥着巨大促进作用。研究者认为,金融科技公司在各领域提供了广泛的金融服务,包括资产管理、资金汇集到虚拟货币等。金融科技为社会降低了成本,拓宽进入的渠道。[邓建鹏:“监管沙盒”国际实践对于区块链行业的启示。1]所谓金融科技,据2016
年 3
月全球金融治理的牵头机构——金融稳定理事会发布的《金融科技的描述与分析框架报告》,其对金融科技的定义“是指通过技术手段推动金融创新,形成对金融市场、机构及金融服务产生重大影响的业务模式、技术应用以及流程和产品(FSB,2016)”。但与此同时,研究者亦认为,与传统金融机构相比,金融科技亦带来新的、不同的风险。其中一些系统性风险比传统金融机构更令人忧虑。[2]1-13此前各国多数已有的金融法制主要用以规范传统金融行业,对于新兴行业,比如P2P网贷、区块链与ICO、虚拟货币支付与交易、稳定币(如FACEBOOK公司计划在2020年主导发行的天秤币,即LIBR)、众筹和智能投顾等,引发诸多问题,则无暇顾及。近年来,虽然有的国家对金融科技的一些细分行业创设新法,[42]加以规制,强化法律监管,[3]84但是,大量新的细分行业在快速产生或分化组合。比如,中国监管机构于2016年开始加强对P2P网贷的监管与规范后,一些网贷平台曾一度转型为现金贷,引发新型风险,光凭法律监管显然难以为继。因此,有研究者认为,对新型技术生态系统使用传统监管策略被证明在观念上即是错误的。[4]金融科技细分领域快速分化组合,这与法制不完备之间存在着永恒矛盾。面对这些变动不居的新兴行业,法律有着自己的特征,固化以及经常滞后于时代发展。因此,利用技术手段,特别是信息技术(IT)进行监管金融市场的所谓监管科技受到重视。其中,近年来英国推出的监管沙盒对于控制金融科技领域新型风险,持续鼓励技术创新,具有巨大价值与参考意义。有研究者甚至认为,监管沙盒可能会是支撑监管科技3.0版本的最好方式。[5]监管沙盒是英国首创的监管工具,它提供一个安全环境,允许进入其中的金融科技公司测试其创新产品、服务以及商业模式,旨在促进英国金融科技的有效竞争,鼓励企业创新、激发市场活力、保障消费者权益。对于英国金融行为监管局(FCA)以及接受测试的公司而言,这是一项新的市场与监管实验,也是金融科技领域的重要监管创新。“监管沙盒”的概念于2015年3月由英国政府首次提出,2015年11月英国金融行为监管局(FCA)发布《监管沙盒报告》[6],介绍监管沙盒制度及其可行性。[7]338-357至2016年6月,监管沙盒制度开始进入实践。英国监管沙盒机制甫一推出,即受到世界诸多国家的关注,诸如新加坡、中国香港和澳大利亚等国家或地区纷纷在英国沙盒机制基础上,根据本地实情加以调整,进而推出相应机制。监管沙盒机制近年来得到了许多中国学者的密切关注和研究。[8]22-35已有研究多为对英国监管沙盒的本质特征,运作模式或基本流程等进行介绍,[9]88-100对不同国家或地区的监管沙盒进行比较以及探索中国的发展路径并提供相关建议,等等。[10]94-110以英国为代表的域外监管沙盒运行实践结果与存在的欠缺2018年以来方开始公布,虽然也有个别研究偶尔提及部分,[11]60-79但主要停留在初步介绍监管沙盒机制,多数研究尚未及深入分析。[12]与此同时,中国一些金融监管机构的领导人在某些场合提及监管沙盒的借鉴意义,[13]有部分学者进一步认为该制度与中国已有的“试点”模式类似。[14]在2017年7月,贵州区块链产业技术创新联盟、区块链金融协会、贵阳区块链创新研究院等6家社会组织在研讨会上发布《区块链ICO贵阳共识》,其中最重要的一项内容是建立并不断完善“区块链ICO沙盒计划”,通过规范区块链数字资产和ICO(区块链创业项目首次代币融资)融资活动,为中国的实体经济服务。“区块链ICO沙盒计划”将开展ICO的创新试点,在监管沙盒内对投资者设置门槛、对于ICO项目实行审批制度、给予ICO项目在对外宣传等方面的豁免,鼓励ICO项目基于区块链技术加速发展,免除对于监管的不必要担心。[15]差不多在同一个时间,江西省赣州市亦推出区块链监管沙盒产业园。[16]然而,后来国内区块链监管政策发生巨大变化,这一创新型的试点不了了之,目前上述两个地方的沙盒园处于搁置状态。与此同时,国内区块链监管政策存在诸多不足,未能有效化解相关风险。[17]31-50因此,探讨以英国为代表的新近域外监管沙盒实践,同时兼论及其它地区具有代表性的监管沙盒实践,总结其可供中国借鉴的经验与应避免的教训,无论是对既有学术研究欠缺之弥补,还是在实践领域之参考,对中国而言均有丰富意义。

新华财经华盛顿11月29日电(记者许缘)“监管沙盒”的概念自2015年3月由英国行为监管局提出以来,受到业界的高度关注和评价。但截至目前,大多数国家对监管沙盒仍处于观望状态,监管沙盒也暂未成为金融科技监管的必然选择或普遍模式。即使在金融业和金融科技最为发达的美国,也并未在整体上采纳监管沙盒模式。由于受到自身监管框架和法律的制约,美国监管沙盒实践不仅进展缓慢,而且效果也不明显,更多依然是采取更为一般性的创新中心模式。目前,监管沙盒在美国只有州层面的零星实践,影响力并不大。例如在加密货币采用上一直走在前沿的亚利桑那州,2018年7月成为美国第一个实施金融科技监管沙盒的州政府。该监管沙盒由亚利桑那州总检察长办公室的消费者保护与宣传部门负责管理,并在必要时迅速采取行动,制止欺诈行为,保护消费者。监管沙盒机制的推出使得亚利桑那州内相关企业在申请监管许可之前有两年时间与多达1万名客户测试产品和服务,帮助该州金融科技创新企业节省冗余和高昂的监管成本,为该州吸引不少金融科技创新企业。同时,在今年7月初,美国犹他州也推出金融科技监管沙盒,为更多创新金融服务试验提供灵活的监管空间,将吸引包括信贷扩展、P2P贷款、转账、区块链和加密货币等多个领域企业。在美国联邦政府层面,美国财政部部长史蒂夫.姆努钦在今年8月提交给美国总统特朗普的一份报告中,建议采取措施支持金融科技和金融创新,包括推行监管沙盒。这篇报告对当前货币体系进行了分析,提议对加密货币进行彻底改革,在削弱监管的环境下培育新技术。这篇报告涉及领域广泛,其中许多内容与加密货币行业高度相关。在报告中,美国财政部承认加密货币和区块链技术的崛起和快速发展,并表示区块链和分布式账本技术目前在美国金融稳定监督委员会的直接管理之下,美国政府支持这项技术并表示制定促进新兴产业增长的法规,对整个监管体系至关重要。同时,美国财政部还在报告中讨论了可以简化支付系统的技术,并提到监管沙盒的开发,以在英国、新加坡和中国香港等国家和地区的竞争中保持领先。报告认为,在国际上,许多国家和地区设立“创新指引者”岗位和推出各种形式的监管沙盒。由于美国金融监管体系的特性,直接复制较为困难。“我们财政部致力于与联邦和州级金融监管机构建立一个统一的解决方案来实现这些目标。从本质上说,就是监管沙盒”。此外,美国消费者金融保护局(Consumer
Financial Protection
Bureau)也已经就推行联邦层面的监管沙盒开展积极研究,并与2018年底公布了拟定规则。该局计划通过出具“无动议信函(No
Motion
Letter)”限制有关监管措施,从而促进有利于消费者的创新型产品和服务的发展。但是,监管沙盒机制没有获得所有美国监管机构的认可。美国证券交易委员会委员、共和党人赫斯特.皮尔斯(Hester
Peirce)认为,监管沙盒机制让监管方与被监管方的距离过于紧密。纽约金融服务部负责人马里奥.伍洛(Mario
Vullo)也认为,允许企业逃避保护消费者、保护市场和防范金融服务风险的行为非常荒谬。纽约金融服务部是管理纽约州加密货币企业的监管机构,其制定的用于批准和注册加密货币初创企业的加密货币牌照制度(Bit
License)引发较大争议,其异常严格的加密货币监管标准也受到业界批评。(新华财经)

报告显示,近年来,欧盟成员国在金融科技领域以创新中心和监管沙盒为代表的创新助推器建设发展迅猛。截至报告发布之日,已有21个欧盟成员国和3个欧洲经济区国家建立了创新中心,5个欧盟成员国已启动监管沙盒制度。报告对上述国家的主要做法进行了比较分析,并总结了主要经验。主要包括:在创新助推器的设计和运作促进欧盟统一市场的一致性;创新助推器促进监管和监管政策效果的透明度;促进包括消费者和数据保护国家级监管机构的合作。

监管沙盒制度由英国2016年首创,指从事金融创新的机构在确保消费者权益的前提下,按英国金融行为监管局特定简化的审批程序,提交申请并取得有限授权后,允许金融科技创新机构在适用范围内测试,英国金融行为监管局会对测试过程进行监控,并对情况进行评估,以判定是否给予正式的监管授权,并在沙盒之外予以推广。

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